Le Conseil Municipal du 11 juin dernier a approuvé le PADD (projet d’aménagement et de développement durables) de la commune

C’est un document très important qui a été voté à l’unanimité le 11 juin 2019 par le Conseil Municipal. Il est intégré au compte rendu de ce Conseil publié lundi sur le site internet de la mairie de Pénestin. Je n’ai pas pu y assister et je ne dispose, comme tout citoyen, que de ce compte rendu pour tenter d’apporter à mon tour quelque clarté sur ce sujet.

Qu’est-ce qu’un PADD, pour commencer, et pourquoi ce document est-il important ? La loi Grenelle II de 2010 indique qu’il « fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. »

un rôle déterminant dans le « pilotage » d’une commune

La citation est longue, mais elle permet, je pense, de comprendre qu’un PADD est un texte qui joue un rôle déterminant dans le « pilotage » d’une commune, à travers l’étendue des domaines qu’il couvre : du logement aux transports, du développement économique à la préservation des ressources naturelles, de la culture aux réseaux mobiles et informatiques. Le PADD couvre presque toutes les prérogatives d’un maire. S’il a un lien privilégié avec les questions d’urbanisme, c’est simplement parce qu’il aborde toutes ces questions à travers le prisme du territoire, qui est aussi, évidemment celui d’un maire.

Le rôle du PADD est de « fixer des objectifs » pour les « politiques publiques ». Il traduit une volonté politique, il définit des priorités et un planning. Le PADD se situe entre le SCOT et le PLU. Le SCOT (schéma de cohérence territoriale) définit un projet de territoire à une échelle plus large que la commune. Le PLU (plan local d’urbanisme) est un document opérationnel de planification de l’urbanisme à l’échelle de la commune ou de la communauté de commune. Tous ces documents, qui remplacent les anciens Plans d’occupation des Sols (POS), sont des exercices de synthèse, et chacun sait à quel point la synthèse est un exercice difficile.

Ils s’emboîtent plus ou moins les uns dans les autres, si l’on simplifie beaucoup. Le PADD et le PLU doivent respecter les principes du SCOT qui s’imposent à eux. Et le PADD définit les orientations que le PLU aura pour fonction de mettre en pratique. Il est plus général là où le PLU est plus concret et plus technique. Et surtout, il est plus « politique ». Les principes du PADD sont des choix, qui se discutent, que l’on défend avec des arguments. Ils traduisent diverses conceptions possibles du bien commun ou de la conciliation d’intérêts contradictoires.

les choix qui déterminent l’avenir d’une commune

Voilà pourquoi le PADD est si important.  Les citoyens d’une commune qui veulent s’impliquer dans les débats publics en matière d’urbanisme auront intérêt à se situer en priorité au niveau du PADD. Le niveau de décision des SCOT leur échappe largement : il est monopolisé par la technocratie des communautés de communes. Le PLU, quant à lui, n’est qu’une mise en œuvre opérationnelle des orientations du PADD. C’est dans le cadre de ce dernier que s’opèrent les choix qui déterminent l’avenir d’une commune.

J’ai pour ma part assisté en tant que correspondant de L’Echo de la Presqu’île à la mise en place du PADD de Férel. Ce n’est pas un modèle, mais ses 7 axes sont d’une relative clarté. Lorsque vous lisez « Axe 3 : pérenniser l’activité agricole », par exemple, cela fait sens et vous percevez à la fois la valeur d’une orientation politique qui aurait pu être autre et le chemin restant ensuite pour traduire en actes une orientation de ce type.  Idem quand vous lisez « Axe 5 : mettre en valeur la ruralité ». Reste ensuite à définir les termes utilisés et à décliner l’idée proposée sous ses différentes facettes. D’autres ne parleront pas d’« axes », mais par exemple d’« orientations ».

A Pénestin, le projet de PADD est rédigé par le cabinet ‘Futur Proche’, dirigé par Jean-François Jacob. Ce cabinet est installé à Saint-Herblain, dans la banlieue nantaise. Le projet de PADD proposé par ‘Futur Proche’ peut être consulté sur le site internet de la mairie, p. 1 à 3 du procès-verbal du conseil municipal du 11 juin 2019.

Les deux versions du PADD, celle de 2018 et celle de 2019, sont proches

En fait, il avait déjà été discuté lors du conseil municipal du 5 février 2018 (cf. compte rendu, ainsi que les autres documents consultables sur le site de la mairie concernant le PLU), mais c’était une discussion sans vote. En comparant les deux versions, on observe qu’elles sont proches, mais que la version de 2018 comportait une introduction assez utile indiquant 5 principes que le PADD est chargé de « promouvoir » :

« ° L’amélioration de la qualité de vie des habitants en agissant notamment sur la valorisation du centre,

• La mixité sociale et générationnelle à travers la mise en oeuvre d’une politique nouvelle pour le logement,

• Le développement au service du projet démographique et social,

• La valorisation des richesses environnementales et paysagères,

• Le soutien au maintien et au développement de l’activité économique dans ses différentes composantes. »

Ces 5 points nécessiteraient bien sûr quelques compléments pour que l’on comprenne vraiment de quoi il s’agit. On connaît l’étude de 2014 sur le centre bourg et l’on peut vérifier ainsi ce qu’il faut entendre par « valorisation du centre », mais d’autres points comme « politique nouvelle pour le logement » (-1-) ou « projet démographique et social » n’ont pas été détaillés de la même façon. Ils présentent cependant l’intérêt de lister des priorités, ce qui aide à la fois à définir les bases d’une politique et à la rendre compréhensible aux yeux des citoyens.

Ces points ont-ils été retirés du PADD ou sont-ils absents par erreur du compte rendu du conseil du 11 juin ? Je l’ignore.

La signification des titres n’est pas précisée

La suite du document s’articule autour de quatre parties – « un territoire de vie » ; « un territoire à valoriser » ; « un territoire de projets » ; « une limitation des extensions » -, qui comptent chacune entre 4 et 19 sous-parties. La signification des titres donnés à ces 4 parties n’est pas précisée (du moins dans les documents accessibles au public sur le site de la mairie). Les sous-parties ne sont pas ordonnées par thèmes et il arrive qu’un même thème soit abordé dans deux parties différentes.

C’est le cas par exemple pour le 5^e alinéa de la partie « un territoire de vie » qui énonce : « développer le territoire dans le respect d’une modération de la consommation d’espaces agricoles ou naturels ». Si l’on s’inquiète du sens à donner à cette « modération » à l’heure où le président de la République en personne préconise la « zéro artificialisation nette » (discours du 6 mai dernier, cf. article « Un colloque sur la préservation des terres naturelles et agricoles » du 17 juin), on trouvera une réponse au troisième alinéa de la 4^e partie qui précise : « Pour l’urbanisation liée à l’habitat et aux équipements au service de la population, limiter à une quinzaine d’hectares la consommation d’espace naturel ou agricole (sur une douzaine d’années) ». C’est en fait le débat qui fournit au compte-gouttes les éléments permettant d’interpréter le sens de cette estimation. Dans le compte rendu du Conseil municipal du 11 juin 2019, Jean-Claude Lebas, adjoint à l’urbanisme, indique que l’ordre de grandeur est la construction de 18 logements à l’hectare (cette densité est fixée par le SCOT), ce qui représente des lots de 400 m². Plus loin sur la même page, on trouve dans la bouche de Gérard Le Maulf, conseiller d’opposition, le chiffre de 400 logements à construire sur une douzaine d’années. 400 x 400 = 160 000 m² = 16 hectares. Nous y sommes à peu près, mis à part que l’on ignore encore pourquoi il est fait référence aux « équipements au service de la population », alors que le chiffre est atteint (et même dépassé) en tenant compte uniquement de “l’urbanisation liée à l’habitat”.

Ce n’est qu’un exemple et je pourrais en citer d’autres. Que faut-il en déduire ? Que ce document du PADD, destiné notamment à l’information des citoyens, serait plus facile à comprendre et à utiliser si les informations y étaient moins dispersées et si les sous-parties étaient regroupées par thèmes. Et plus facile encore si on avait procédé comme la majorité des collectivités en distinguant 5 parties correspondant aux 5 principes énoncés ci-dessus (s’ils demeurent valables, bien entendu), dont on détaillerait les différents aspects en autant de sous-parties que nécessaire. Vous vous souvenez peut-être de Boileau qui disait : « Ce qui se conçoit bien s’énonce clairement. »

« permettre l’appropriation par le public du projet »

J’ai indiqué plus haut que la version du PADD de février 2018 était assez proche de celle votée le 11 juin 2019. La première était une version de travail. Le maire avait indiqué en ouvrant les débats : « Conformément à l’article L300-2 du Code de l’Urbanisme, la commune entend mettre en oeuvre une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées pendant la durée de la révision du PLU. Cette concertation doit permettre l’appropriation par le public du projet et l’implication de chacun dans la mise en oeuvre du PLU. » Il annonçait notamment « la mise en place de réunions publiques pour permettre une meilleure appréhension du projet et pour débattre sur les orientations du projet de PLU. » Précisons ici pour éviter tout malentendu que s’il est question du PLU, le PADD est considéré comme en faisant partie : il en constitue, rappelons-le, la partie politique, celle du « projet » comme son nom l’indique, tandis que les autres documents du PLU ont un caractère plus technique et en représentent la mise en application.

Une réunion s’est tenue le 16 mars 2018 en présence d’une centaine de personnes à qui l’on a proposé d’imaginer le futur de leur commune. La mairie s’était essayée à un exercice de démocratie participative en installant une dizaine de tables de 8 qui devaient d’abord travailler séparément, puis faire connaître leurs propositions. Beaucoup de sujets avaient été abordés, dont par exemple : diverses pistes pour valoriser le terrain de l’ancien supermarché Unico, la création d’emplois dans le tertiaire en tirant partie de l’arrivée de la fibre optique en 2020, ou la mise en place d’une zone piétonnière en été dans le centre bourg.

Certaines propositions des habitants ont-elles été intégrées dans la version de  2019 du PADD ? Je préfère ne pas répondre à cette question afin de ne pas être taxé de partialité… Vous pouvez consulter par vous-mêmes ce texte, intégré au compte rendu du conseil municipal du 6 juin.

Aucun compte rendu n’a été publié

D’un point de vue strictement factuel, je précise qu’aucun compte rendu de la réunion du 16 mars n’a été publié. Sur le site de la mairie, on peut lire encore aujourd’hui : « Une réunion publique aura lieu le vendredi 16 mars à 18 h au complexe Petit-Breton, concernant la révision du Plan Local d’Urbanisme. » Par ailleurs, aucun autre réunion publique n’a été convoquée à ce jour.

Les élus ont-ils été plus écoutés que les habitants ? Le débat du 5 février 2018 a-t-il eu des répercussions sur la nouvelle version du PADD ? Dans la partie “un territoire de projets”, un alinéa a été ajouté concernant les transports doux en mettant en valeur la diversité de leurs usages. Cela fait suite effectivement aux interventions de M. Le Maulf lors de ce débat. Un autre alinéa a été ajouté à la fin de la partie “un territoire de vie” : “organiser et gérer l’installation temporaire des hébergements de plein air sur les sites identifiés et équipés en termes de voirie et de réseaux”. Pour autant que je comprenne, cela fait référence aux lotissements de campeurs-caravaniers. Il est difficile de mesurer ici l’impact des discussions du 5 février, car les seules références présentes à ce sujet dans le compte rendu renvoient à des propos tenus par le maire (p. 7 et 14).

Bénédicte Dupé, conseillère d’opposition, avait pointé lors de ce conseil le grand nombre de phrases creuses dans le projet de PADD et l’absence d’un “grand projet”. Jean-François Jacob, le directeur de l’agence “Futur Proche”, lui avait répondu qu’“on reste malgré tout dans un document d’urbanisme réglementaire. Il définit les orientations générales. Ce document, pour les éventuelles évolutions du PLU sera la première chose regardée. Il conviendra de répondre à la question : est-ce que ça va dans le sens du PADD ? C’est parfois enfoncer des portes ouvertes, ajoutait-il, mais ce doit être un minimum adapté au territoire sans être verrouillé car après ce ne sera plus déverrouillable.”

Le PADD de Pénestin, document politique, conserve-t-il l’élan, la vision, la capacité à mobiliser, que l’on peut souhaiter d’un tel document ? S’est-il au contraire dissout dans les contraintes de la technique et du juridique ? C’est à vous, lecteur, qu’il revient d’en juger.

– 1- « Monsieur le MAULF questionne sur la mise en oeuvre d’une politique nouvelle pour le logement. Monsieur le Maire dit que cela pose question et que l’on est peut être plus dans la réduction. Madame DUPE dit que ce document c’est l’introduction mais souhaiterait connaître les projets qui sont derrière ces phrases. Il lui est rappelé que ce sont les prémices du PADD – C’est une phase d’introduction générale. » (extrait du compte rendu du Conseil Municipal du 5 février 2018, p. 9)